本所援藏律师王凯的调研成果：西藏昌都市掌上12348公共法律服务平台运行和应用现状调研报告

    为深入贯彻落实党的十八届四中全会关于“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”的决策部署，认真贯彻落实习近平总书记关于加强公共法律服务体系建设的重要指示，根据司法部出台印发的《关于推进公共法律服务平台建设的意见》以及2018年2月在拉萨召开的全区公共法律服务体系建设座谈会总体工作部署，昌都市司法局大力推进掌上公共法律服务平台建设，紧紧围绕经济社会发展和人民群众实际需要，立足“法律事务咨询、矛盾纠纷化解、困难群众维权、法律服务指引和提供”的平台建设功能定位，统筹整合公共法律服务资源，坚持线上与线下服务资源相结合，将公共法律服务网络延伸至基层，于2019年2月19日开通运行昌都市掌上12348公共法律服务平台（包括昌都市总平台和卡若区、芒康县、边坝县三个分平台），成为西藏地区率先开通运行掌上公共法律服务平台的区域。因此，本报告所反映的昌都市公共法律服务的现状及揭示的问题，也折射出西藏全区在公共法律服务体系建设方面可能面临的现实和存在的问题。

    昌都市是我国西藏自治区下辖地级市，位于青藏高原东部，平均海拔3500米以上，地处西藏与四川、青海、云南交界的咽喉部位，是川藏公路和滇藏公路的必经之地，历史上为“茶马古道”要地。因其连接西藏与内地商贸往来的枢纽地位，又素有“藏东明珠”的美称。昌都总面积为11万平方公里，占西藏自治区总面积的8.9%。市辖卡若区及江达县、贡觉县、类乌齐县、丁青县、察雅县、八宿县、左贡县、芒康县、洛隆县、边坝县（一区十县），包括24个镇、118个乡。全市常住人口78万人左右，主体民族为藏族，占总人口的95%以上，此外还有汉族、纳西族、侗族、苗族、黎族、白族、土家族、瑶族、布依族等民族。

    1.昌都市掌上12348公共法律服务平台自开通运行以来，已逾一年时间，其运行效果怎样、平台功能发挥如何、基层群众是否受到实惠、还存在什么问题、是否需要改进完善？针对这些问题，需对平台过往一年的运行情况进行调查、分析和研究，进而作出评价，以查找问题，并寻求改进和完善的方案。

    2.借助调研本地线上公共法律服务状况反观线下实体公共法律服务存在的问题，并考察本地法律服务市场的供需关系，供相关部门、机构及相关从业人员参阅并引起关注。

    1.数据分析：调研人员通过检索昌都市掌上12348公共法律服务平台2019年2月19日至2020年3月1日期间的后台数据进行分类统计、比较和分析。

    2.应用体验：调研人员于2020年2月期间通过亲自参与平台应用操作、后台咨询解答、用户线上流量和活跃度观测等方式考察平台的实际应用状况。

    3.实地走访：调研人员于2020年4月至5月期间实地走访边坝县、洛隆县、左贡县、芒康县、察雅县、卡若区等地，了解当地司法行政部门开展公共法律服务的现状及存在的问题，并与不同类别的群众进行交谈，了解基层群众对移动平台线上运用的认知度、愿望与需求、操作性等方面的情况。

    4.交流访谈：调研人员于2020年2月至5月期间通过与该平台开发与维护服务提供方人员、各地司法局平台运行管理人员进行交流访谈，了解平台管理状况、运行效果、存在的问题及宣传推广、实施运用等方面的情况。

    1.平台应用功能未充分发挥

    根据统计数据显示，昌都市总平台和卡若区分平台在群众在线法律咨询、法律援助在线申请、人民调解在线申请方面有少量运用，而公证服务在线预约功能在总平台和三个分平台均无使用。（详见统计图表）

    如图所示，平台在2019年2月19日至2020年3月1日期间群众在线咨询数量：昌都市总平台32条、卡若区平台170条、边坝县和芒康县均为0条。

    如图所示，平台在2019年2月19日至2020年3月1日期间法律援助在线申请数量：昌都市总平台1条、卡若区平台9条、边坝县和芒康县均为0条。

    如图所示，平台在2019年2月19日至2020年3月1日期间人民调解在线申请数量：昌都市总平台2条、卡若区平台6条（含同一用户重复提交数据4条，实际应为3条）、边坝县和芒康县均为0条。

    如图所示，四个平台在2019年2月19日至2020年3月1日期间公证服务在线预约功能均无使用。

    2.平台受关注度低

    根据统计数据显示，到目前为止，昌都市总平台用户数量1044人，卡若区分平台用户数量2880人，边坝县分平台用户数量107人，芒康县分平台用户数量82人。平台经过一年多的运行，用户总数量仅为4113人。

    3.平台活跃度低

    经分析上述各平台群众在线法律咨询、法律援助在线申请、人民调解在线申请、公证服务在线预约四大板块的统计数据，可以看出，用户对平台整体运用活跃度不高。现以活跃度相对较高的昌都市总平台和卡若区分平台中的群众在线法律咨询数量在各月份之间的数据分布为例进行图示说明。

    注：上图所示，2020年1月至2月期间，因受新冠肺炎疫情影响，相关司法局暂停公共法律服务实体办公，遂出现网上在线咨询数量暴增的现象。由此说明，掌上平台线上法律服务与线下实体法律服务之间互补与促进的正相关关系。

    4.后台无人员管理

    经查看掌上平台应用界面及后台管理系统发现，平台在运行过程中，各板块涉及到的在线申请、意见反馈、建议、说明等栏目几乎无人回应，普法宣传板块几乎无内容更新。由此可见，平台无人员进行日常管理，长期处于僵死状态。

    5.藏汉语言不通

    经实地考察发现，本地区农牧民普遍存在不识汉字、不识藏文、不懂汉语的特殊状况。目前，平台尚不具备实现藏汉文字互译、藏汉语音输入并转换为文字等技术手段，暂不能解决西藏地区现实存在的农牧民藏语言表达、藏文信息输入的实际运用障碍。而建设该服务平台的初衷，主要是面向最基层的群众，并满足边远农牧区广大民众对公共法律服务的及时之需。平台的上述缺陷在解决西藏的特殊状况方面显得先天不足。

    6.法律服务人员稀缺

    经统计，昌都市现有律师事务所4家：市区3家、左贡县1家；执业律师8名：市区7名、左贡县1名；公职律师14名：市人民政府2名、市司法局2名、市公安局3名、市市场监管局1名、市税务局1名、八宿县1名、芒康县2名、察雅县1名、江达县1名；援藏律师（一年服务期）11名：市司法局2名，除边坝县、左贡县外其余九县（区）司法局各1名。据此现状，本地律师本身数量稀少，且几乎集中于市区，加上昌都所在西藏地区地域广阔、上高路远、道路艰险，使得当地社会律师的触角由中心区域延伸至偏远县、镇、乡显得遥不可及。而公职律师多服务于所在单位，对于公共法律服务的参与度有限。援藏律师作为补其短板的有益力量，仍不能保证每年都能覆盖到所有的县。

    观察昌都市法律服务人员近四年的增长情况，不难看出，每年人数涨幅过低，未来仍不能满足本地法律服务的需求。

    注：上图所示，2020年援藏律师数据系根据本年昌都市各县（区）上报需求所作统计，因本年度援藏律师尚未到位，实际人数尚未最终确定。

    观察援藏律师在昌都市及各县（区）历年的分布情况，也不难发现，即便是各地1至2名援助律师的配额都很难满足当地法律服务的需求，更何况有的县长期或间断地处于无律师状态，使得当地成为法律服务的真空地带。

    注：上图所示，2020年援藏律师在各县（区）分布数据系根据本年昌都市各县（区）上报需求所作统计，因本年度援藏律师尚未到位，实际分布人数尚未最终确定。

    7.宣传推广不足

    经调查了解，平台运行初期，各平台运行组织人员对平台的宣传形式过于单一，推广范围过于狭隘，且未进行持续地宣传推广，以至于平台的存在及其功能未被广为知晓，广大老百姓对其并不了解，基层群众运用甚少，宣传推广不足，进而效果不佳。

    1.平台应用功能未充分发挥，源自于平台受关注度低、活跃度低和后台无人员管理。

    2.平台受关注度低致使平台需求不足，进而造成平台功能无法发挥。

    平台需求须通过调动平台用户的需求来满足。因平台的目标用户为基层群众，故应广泛调动基层群众的积极性和参与度，才能满足平台的需求。而有效的调动方式就是对平台进行大范围、大力度地宣传推广。此前，宣传力度不够，推广措施不到位，是形成这一问题的主要原因。

    3.平台活跃度低致使平台运用频次不高，进而造成平台功能不能充分发挥。

    若要充分发挥平台功能，须让用户切实体验到平台应用的及时性、便捷性，感受到平台的实用性、有效性。而对提交平台的咨询问题、申请事项、意见反馈、建议说明等做到及时回复和有效解答，则是实现平台满足用户需求及时、便捷、实用、有效要求的最佳途径。目前，平台接入的可提供法律咨询解答的人员仅有本地的7名律师，对已提交的咨询事项几乎无人响应；法律援助在线申请、人民调解在线申请、公证服务在线预约等事项在后台几乎无人对接受理；后台管理系统无人员管理、无信息更新、无动态跟踪等缺位状况，均是造成平台运用得不到提升和广推的种种原因。

    下面以昌都市总平台和卡若区分平台中的律师解答群众在线法律咨询、法律援助在线申请和人民调解在线申请的后台回复情况的统计数据为例进行图示说明。

    注：上图所示，昌都市总平台中3例和卡若区分平台中101例律师解答数目全部来自于调研人员于2020年2月期间参与平台应用体验所做的咨询解答。因此，平台律师实际解答数应为：昌都市总平台2例、卡若区分平台0例。

    1.鉴于目前平台需求尚未充分调动，原为实现需求分流而设置的县区分平台暂无必要开通运行。现阶段，可只保留市局总平台，在接下来的宣传推广期间，一方面探测并逐步发掘群众线上需求的总量，一方面测试并适时调整后台应对机制是否可行有效。这期间，各县区群众可直接登录市局总平台进行在线法律咨询和提交相关事项申请，总平台尚可满足现有各县区群众在线需求量。待今后在线服务需求被充分调动并达饱和之后，再视情况开通县区分平台，启动需求引流机制。

    2.应加大对平台及其功能的宣传力度并在全市各县区进行持续性、专门性地推广运用，促使基层群众与平台的接触率和上线率大幅提升。具体措施：可在各县区公共法律服务中心、法律援助中心等相关办公场所展示平台二维码及相关功能介绍、操作指引等，并在接待群众来访咨询、受理法律援助、人民调解、公证服务等工作过程中，指导群众扫码登录和进行操作引导；在各种法律宣传活动中，通过宣导并利用宣传册、展示架、二维码台签等对平台及其功能进行宣传推广；动员各县区驻村工作队对平台及其功能进行宣传，并指导当地乡镇居民学习运用掌上平台。

    3.针对本地法律服务人员奇缺的现状，可积极利用域外资源，引入外部律师，与区外律所合作等方式，充实平台的律师库，助力平台推广运用。

    4.平台的运行应当配备专门的管理人员和业务受理人员，实现对后台的管理和信息跟踪、数据统计，以及群众需求的及时回应。

    5.为解决藏区普遍存在的藏汉语言不通的问题，应开发运用藏汉文字互译、藏汉语音输入等技术，以助推平台深入藏区农牧民广泛运用。目前，在语言、文字转换手段尚不具备的情况下，应在平台功能充分显现的基础上，暂时通过识汉字、懂汉语的人员协助藏区农牧民对平台进行操作的途径来实现运用。

附：昌都“掌上12348公共法律服务平台”主要功能介绍

1.在线法律咨询——实现群众随时随地咨询法律问题，律师在线提供解答和回复；

2.在线申请法律援助——群众足不出户可通过微信在线申请法律援助，并与法援工作人员互动咨询；司法局将通过微信实时接收、审查并回复居民的法援申请；

3.在线申请人民调解——群众足不出户可通过微信在线申请人民调解；司法局将通过微信实时接收、审查并回复居民的人民调解申请；

4.在线申请公证服务——当事人与公证员可在线咨询互动，并进行公证预约；公证员通过微信实时接收并查看、回复与居民互动解答公证相关咨询问题。