2015-2019年重庆地区行政协议案件大数据报告与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题规定》

2019年11月12日，最高人民法院审判委员会第1781次会议通过的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“行政协议司法解释”或“司法解释”）），该部司法解释的发布将对切实保障人民群众在行政协议中的合法权益、推进法治政府建设、优化法制化营商环境、推进人民法院行政审判工作产生积极、深远的影响。本文以Alpha案例库数据为依托，以重庆市为本次数据分析的样本，旨在通过对2015-2019年度数据进行分析，得出有关重庆地区行政协议案件的具体现状与总体发展趋势。同时，立足于司法解释出台的大背景，结合行政诉讼制度，对行政协议司法解释条文涉及的若干重要制度创新作简要分析、解读。

一、检索条件

二、基本情况分析

（一）近五年案件数量分析

根据该组数据分析，重庆市行政协议案件的裁判文书作出数量逐年递增，至2019年有所回落。2015年至2018年，人民法院审理行政协议案件的数量激增，2018年达到峰值。随着投资环境变化，行政协议案件数量在2019年回落。

（二）案由分布

从上面的案由分类情况可以看到，行政协议当前的案由分布集中在行政行为种类和行政管理范围两方面。其中案由为行政行为的案件751件，占行政协议案件总量的53.07%；案由为行政管理的案件664件，占行政协议案件总量46.93%。

（三）行业分布

从上面的行业分类情况可以看到，行政协议案件当前的行业分布主要集中在金融业、制造业、批发和零售业、房地产业、建筑业。

（四）程序分类

从上面的程序分类统计可以看到行政协议案件当前的审理程序分布状况。一审案件有773件，占比50.92%；二审案件有462件，占比30.44%；再审案件有239件，占比的15.74%，执行案件有42件，仅占比2.77%。

  （五）裁判结果

*一审裁判结果

通过对一审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下全部/部分支持诉讼请求的有135件，占比17.46%；全部驳回诉讼请求的有164件，占比为21.22%；不予受理的案件仅1件，占比0.13%；驳回起诉的有187件，占比为24.19%。由此可见，行政协议案件受行政案件“立案登记制”影响，原则上均予以立案受理，但立案受理后仍有驳回起诉的风险。

 
*二审裁判结果

通过对二审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下维持原判的有426件，占比为92.21%；改判的有8件，占比为1.73%；撤回上诉的有13件，占比为2.81%；其他的有12件，占比为2.60%。

由此可见，二审审判结果绝大多数维持原判，改判难度较大，因此一审庭审准备是否充分是诉讼的关键。

*再审裁判结果

通过对再审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下维持原判的有238件，占比为99.58%；提审/指令审理的有1件，占比为0.42%。

 
*执行裁判结果

通过对执行裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下终结执行的有30件，占比为71.43%；其他的有4件，占比为9.52%；撤回申请的有4件，占比为9.52%。

（六）审理期限可视化

通过对审理期限的可视化分析可以看到，当前条件下的审理时间更多处在31-90天的区间内，平均时间为88天。

（七）审理法院

通过对法院的可视化分析可以看到，审理行政协议案件由多至少的法院分别为重庆市高级人民法院、重庆市第一中级人民法院、重庆市第五中级人民法院、重庆市长寿区人民法院、重庆市江北区人民法院。

（八）审理法官

通过对法官的可视化分析可以看到，审理行政案件最多的法官分别为重庆市高级人民法院的王乐 、谭秋勤 、邬继荣、乐敏法官以及 重庆市长寿区人民法院的李昌斌法官 。

（九）当事人

*守方当事人（被告）

通过对守方当事人的可视化分析可以看到，行政当前案件中担任被告、被上诉人等角色最多次的当事人分别是：重庆市长寿区国土资源和房屋管理局、重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室、重庆市渝北区国土资源管理分局。其中地方国土部门和土地房屋征收安置办公室多次作为被告，其原因与行政协议的属性有关，矿业权等国有自然资源使用权出让协议和房屋土地等征收征用补偿协议是较为常见的行政协议，而上述单位均为签订该行政协议的一方主体。

（十）高频法条

此处统计了行政案件中所有被援引的高频法条，其中，高频实体法条见下表：（内容见附件）

高频程序法条见下表：

 一、行政协议的概念

司法解释条文：

第一条  行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

概念解读：

行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，具有以下四要素：

主体要素：一方当事人为行政机关；

目的要素：为实现行政管理或公共服务目标；

内容要素：协议内容具有行政法上的权利义务内容；

意思要素：上方当事人协商一致。

二、行政协议的种类

司法解释条文：

第二条  公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；

（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；

（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；

（六）其他行政协议。

第三条  因行政机关订立的下列协议提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议；

（二）行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议。

  总结：

三、行政协议主体

司法解释条文：

第四条  因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。

第五条  下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；

（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；

（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。

第六条  人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。

解读：

（一）原告（相对人或相关人）

作为原告的公民、法人或者其他组织不仅有签订行政协议的行政相对人，《行政协议司法解释》还规定了行政相关人参与诉讼的原告资格，突破了民事合同相对性的原则。

具有利害关系的行政相关人包括以下三类：

（二）被告（行政机关）

行政协议依然遵循行政诉讼中被告恒定原则，与行政诉讼“民告官”的基本格局相一致，行政机关在不得提起反诉，即“只许民告官，不得官告民”。

四、管辖与受理

（一）管辖

司法解释条文：

第七条  当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。

解读：

《行政协议司法解释》关于“约定管辖”的规定是行政诉讼体系中“首创性”的规定，多重地域管辖，不仅可以遵从当事人选择，便利当事人起诉，还有利于减少行政干预，对于保障行政相对人合法权益、营造良好营商环境具有推动作用。

根据《行政诉讼法》关于管辖的规定，结合《行政协议司法解释》第七条对行政协议案件管辖作如下归纳：

（二）受理

司法解释条文：

第八条  公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

总结：

民诉不受理行政受理：原告向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

五、行政协议的诉讼程序

（一）诉讼请求

司法解释条文：

第九条  在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：

（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；

（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；

（三）请求判决确认行政协议的效力；

（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；

（五）请求判决撤销、解除行政协议；

（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿； 

（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。

（二）诉讼时效和起诉期限

司法解释条文：

第二十五条  公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。

解读：

行政诉讼起诉期较短，且有别于民事诉讼的诉讼时效制度，无中断、中止的规定，行政案件一旦超过法定起诉期，法院会裁定不予立案。《行政协议司法解释》兼顾行政协议的“行政性”和“合同性”，在起诉期的规定中进行了“行政性”和“合同性”的拆分。

  第一，具有行政管理因素的行政机关单方变更、解除行政协议，“行政性”更强，适用行政诉讼起诉期限的规定；

  第二，行政机关不履行、未按照约定履行协议，倾向于民事范畴的合同义务履行问题，“民事性”更强，参考民事法律规范关于诉讼时效的规定。

（三）审理

司法解释条文：

第十一条  人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。

解读：

人民法院对具体行政行为案件的审查是合法性审查和合理性审查。而行政协议是不仅体现行政机关的行政管理职能，也是合同双方意思自治的体现。因而，人民法院在审理行政案件时对行政机关履行职权职责的“合法性”和协议约定权利义务的“合约性”进行审查。

1、合法性审查：人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

2、合约性审查：原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。

（四）调解

司法解释条文：

第二十三条  人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解。

解读：

根据《行政诉讼法》第六十条规定，人民法院审理行政案件，原则上不适用调解，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。此次出台的《行政协议司法解释》明确了法院审理行政协议案件，可以依法进行调解。但需要注意的是：法院进行调解时，应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

（五）不得约定仲裁

司法解释条文：

第二十六条  行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。

总结：

原则上行政协议只能提起行政诉讼，约定仲裁条款的，仲裁条款无效。 

六、行政协议诉讼的举证与抗辩

（一）举证责任

司法解释条文：

第十条  被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。

原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。

对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。

总结：

在行政诉讼中，一般由被告就行政行为的合法性承担举证责任，行政协议案件也不例外，被告对于具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。除此之外，《行政协议司法解释》仿照民事诉讼的“谁主张，谁举证”的模式例外确定举证责任：

1.原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。

2.对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。

（二）履行抗辩权

司法解释条文：　  

第十八条  当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。

第二十条  被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。

解读：

1、原告履行抗辩权

   当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，法院应予支持。

2、被告预期违约

   被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议，原告在履行期限届满之前向法院起诉请求其承担违约责任的，法院应予支持。

七、法律适用

司法解释条文：

第二十七条  人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。

人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

第二十八条  2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。

2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。

第二十九条  本规定自2020年1月1日起施行。最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的，适用本规定。

总结：

1.法院审理行政协议案件，应当首先适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

2.2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。

3.最高人民法院2020年1月1日以前发布的司法解释与本规定不一致的，适用本规定。

八、行政协议的判决与执行

（一）判决形式

司法解释条文：

第十二条  行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。

人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。

行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。

第十三条  法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确认该协议未生效。

行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

第十四条  原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。

第十五条  行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。

因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。

第十六条  在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。

被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

第十七条  原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。

第二十一条  被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。

原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。

总结：

（二）诉讼类型转换制度

司法解释条文：

第二十二条  原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

解读：

《行政协议司法解释》第二十条规定的诉讼类型转换制度是行政协议案件的特殊规定。原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

（三）非诉强制执行

司法解释条文：

第二十四条  公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

解读：

1.前提是当事人存在“不复议、不诉讼、不履行”；

2.有权要求当事人履行义务并有权向法院申请强制执行的，除了签订行政协议的行政机关外，还有对行政协议享有监督协议履行的职权的行政机关；

3.行政机关不能直接将行政协议作为强制执行的根据，行政机关首先需要在催告后作出要求行政相对人履行协议的决定，将当事人不履行约定的状态转化成不履行具体行政行为的状态；

4.协议内容具有可执行性。