2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改《土地管理法》的决定，自2020年1月1日起施行。近日，由西南政法大学民商法学院团委主办，民商法学院学生会与重庆坤源衡泰律师事务所共同承办的“论道西南暨坤源衡泰·中国民法成长论坛专场讲座”第58期在西南政法大学毓才楼一楼学术报告厅举行。本次讲座结合前述热点，以“新《土地管理法》征收制度改革之成功与不足”为主题。讲座由广东外语外贸大学教授、法学博士高飞老师主讲，西南政法大学民商法学院孙鹏教授主持，重庆大学宋宗宇教授、西南政法大学吴春燕教授、张建文教授、杨青贵副教授四位老师担任评议嘉宾。
本次讲座中，高飞教授从四个方面谈了征收制度的改革，一是对修法的概览做一个简单介绍,其次是根据本次《土地管理法》征收制度中修改的公共利益、征收程序和征收补偿的三部分内容分别做出介绍。
此次修法有四大基本原则：坚持正确方向、坚持问题导向、坚持制度创新与坚持稳妥推进。根据这四个原则，《土地管理法》主要针对土地征收、集体经营建设用地、宅基地改革、强化耕地尤其是永久基本农田的保护、适当下放农用地专用审批权限等进行了修改。
此次修法首次在法律中对土地征收中的公共利益类型进行明确的规定，目标是缩小土地征收的范围，主要是从征收程序、补偿机制等角度加大了对农民利益的保护。公共利益条款的修改既有革新也有遗憾。革新在于：修法之前，公共利益的条款是概括、开放且模糊的，这导致了公共利益泛化。而此次修法采取了“列举加概括”的立法模式，规定了以公共利益启动征收的实质条件，限制了公共利益的扩张。遗憾在于：《土地管理法》将可能涉及纯粹经济利益的成片开发建设列入了公共利益条款、集体经济建设地入市条款与相关法律的衔接存在障碍。征收程序中一直存在三点问题：重效率轻公平、重行政权力轻民事权利、缺乏被征收人的救济渠道。此次修改扩大了征收的公告内容和范围以及征求意见对象的范围、将安置补偿听取意见的人员改成农民集体经济组成成员、明确了县级以上人民政府应当组织有关部门测算落实有关的费用、明确签订补偿安置协议之后才可以申请征收土地。但修改后的征收程序与以往相比也有缺陷，主要是征地程序的规范构建不到位、相对人的救济程序缺失、拟申请征收土地时听取意见的程序效力不明显、补偿安置协议在实践中运行存在诸多困境。
征收补偿制度存在两大缺陷：征收补偿标准极低、征收补偿的基准不合理。此次修法有四大进步：首次明确了补偿原则，为补偿实践提供了观念指引；在安置补偿中明确安排被征地农民的社会保障费用；适当地提高了征地补偿标准；考虑到宅基地的居住权益性质，对农村村民住宅补偿做出了关于居住保障的特别规定。但此次修法也有两大缺陷：征地补偿标准采用区间综合地价不足以确保土地征收的权利人得到公平合理的补偿；征收补偿标准与集体经营性建设用地的入市价值不配套，实践中会受到冲击。
高飞教授认为《土地管理法》的修改对土地征收问题的态度或立法立场有突破，但是修法偏于谨慎、保守，特别是关于成片开发建设的所谓征收是对公共利益条款的不断扩张，实践中难免为单方剥夺相对的土地权利提供可乘之机，征收程序规定意识到尊重被征收人及利害关系人的自由意志，在法律制度与追求的目标存在差距。在公共利益条款和征地补偿标准方面还需要与集体经营性建设用地入市制度进一步对接，这被认为是《土地管理法》修改的最大的亮点，如果公共利益条款和征地补偿的标准不做出改变，双方会互相拖累，亮点会越来越不亮。
在评议环节，四位老师各抒己见，对高教授的观点做出了精彩的点评与回应。
张建文教授认为，征收制度存在的最大缺陷为半不可诉，征收公告行为原则上属于不可诉的行政行为，而《土地管理法》未规定征地补偿协议是否具备可诉性，司法解释允许行政补偿协议可诉，这导致征收制度存在半不可诉缺陷。此外，张建文教授提出，在考虑国家征收集体土地的时候重心放在了国家层面公共利益，未考虑集体土地本身的公共利益，尤其当集体土地存在耕地保护和粮食安全公共利益之时。针对频频提到的认为新法提出的征地补偿标准仍然偏低的观点，张建文教授表达了反向看法。 杨青贵副教授认为，在此次《土地管理法》修改中，所涉及到修订的条文有很多，这其中既包含了许多卓有成效的制度规定，但仍存在一定的问题未予以解决。例如土地征收制度在具体实施中应如何落地、土地补偿费和社保费用应如何具体分配还不甚明确。特别是目前在建立国土空间规划体系工作中，涉及到土地征收时应如何协调解决等问题，给未来的研究和未来的立法发展提供了空间。另外，杨青贵副教授认为，土地补偿费本身包含了对用地物权的补偿，其跟之前的土地征收没有太大的关系。 吴春燕教授认为,《土地管理法》对于土地征收，做了很大的调整，涉及到公共利益的问题。从条款设计来讲，其主要是控权功能及利益均衡功能。从控权功能来看，她认为，高老师所说的只能在范围内才可以征收土地，这个点有失偏颇。她说到：“征收都是动用公权力对私权利的剥夺，这当中公权力发动机关以及征收主体相同，无法达成控权的效果。”从利益均衡的功能来看，吴老师认为，利益衡平，要衡平公权和衡平私权，公权力机关单方面认定这个是公共利益，所以要征收，这个就已经打破了不平衡。另外，从利益的衡平来讲，这涉及到对补偿的规定问题。
宋宗宇教授认为，此次《土地管理法》的修改基本上没有多少革新，革新是吴春燕老师所讲的面上的，看起来有很大的革新，但是基本上被45条第5款给废掉了。他认为，这次修订有几个基本的问题须搞明白：一是到底什么是征收，为什么要征收；二是征收到底是什么样的制度，本质的制度到底是什么样的制度；三是为什么要保障农民的利益不受损。因此，他认为在目前《土地管理法》在此修订之后，仍然还是有亮点和核心，实际上剩下的就是如何对公共利益进行界定，如何真正把后面的制度进行创新。 此后，高飞教授对四位评议嘉宾的评议作了简单回应。针对征地补偿在对所有权人进行补偿外是否还需补偿用益物权的问题，高飞教授认为征收是对所有权的征收并非是对用益物权的征收，故而采用一体征收分别补偿的模式是合理的。关于新《土地管理法》第四十五条第五项成片开发部分的规定，高飞教授回应此属部门利益博弈的结果，但只在有限范围内存在。最后，针对新《土地管理法》第六十三条同意集体经营性建设用地直接用于市场，但限定用途尤其限定了商住的规定，高飞教授认为当中存在一定问题，其规定涉及土地财政考量因素，如果拿掉将会在很大程度上限制了土地财政。
此外，就张建文教授提出的征收制度存在着未充分考虑集体公共利益的缺陷，高飞教授认为在改革过程中有考虑集体公共利益问题但此部分并不通过征收解决。关于补偿标准是否过低，高飞教授指出把补偿标准放开主要是为了与集体经营建设用地相协调，最终落脚点仍然是保护农民利益、保护土地。对于吴教授提出的公共利益控权问题，高飞教授补充道若将公共利益完全界定清楚是不现实亦是不可能的，但纯粹放任自由将必然导致不利后果，因此仍需尽力把保护公共利益方面的举措做得更扎实一些。
本次讲座内容详实、准备充分，充满思想的碰撞和观点的交锋，不仅使学生受益匪浅，亦使老师们互相切磋、有所进益。讲座现场气氛热络，最终在同学们热烈的掌声中圆满结束。
嘉宾合影
现场照片
