学术专论｜卢代富：经济法中的国家干预解读

摘   要：经济法中的国家干预, 是国家为了实现个体意思自治难以及时、有效达成的公共目标而对经济生活进行的介入活动。在不同的时空场域, 国家干预经济的原因不尽相同甚至迥然相异, 市场失灵仅仅是在市场发育到一定阶段、市场缺陷日渐明显的背景下才成为国家干预所应对的问题。国家干预包括调控和规制, 二者均须采取法律的形式, 经济法正是确认和规范国家干预经济的法律。

关键词：经济法; 市场失灵; 国家干预; 公共目标

     从广义上讲, 凡国家对社会生活的介入, 都属于国家干预的范畴。国家为了实现一定目的而对其所辖单位和个人采取强制、命令、协调、引导、促进等措施, 固然是这种意义上的国家干预。立法既是国家介入社会生活强有力的保障, 又是国家介入社会生活最重要和最直观的方式。在这个意义上, 我们可以说“任何立法都是一种国家干预”[1], 民事立法亦概莫能外。然而, 从规范和严格意义上讲, “国家干预”一词指向的对象并没有如此宽泛, 它所表达的是国家为了实现个体意思自治难以及时、有效达成的公共目标而对社会生活进行的介入活动。在美国等一些国家, 作为干预主体的国家主要指政府;在我国, 国家干预也主要由政府具体实施。也正因为如此, “国家干预”通常又被称为“政府干预”。

     国家干预是国家的一项应有职能, 这一职能在重商主义和凯恩斯主义中得到了突出的强调, 即便是高度信奉意思自治和自由市场的古典自由主义和新自由主义, 也不否认国家 (政府) 保有最低限度的干预职能。国家干预也是一种无法回避的客观现象, 因为一个国家在一定时期占主导地位的理论主张, 往往被这个国家掌握政权的统治阶级作为政策目标而加以采纳[2], 但无论特定时空中的主流理论接受还是排斥国家干预, 各国在面对一定的公共目标难以及时、有效地通过个体意思自治达成的困境时, 都会采取务实的态度, 通过引导、促进甚至强制等手段将国家干预付诸实践。国家干预通常与法律联系在一起。虽然对于国家起源有神权论、社会契约论、暴力论、阶级矛盾论等不同的学说, 但不可否认的是, 国家自其产生之时起就是具有高度权威性的共同体。正是源于国家所具有的高度权威性, 国家干预脱离法律运行具有可能性, 也有着历史事实。然而, 国家干预与法律相伴随乃是人类社会的常态, 并且国家权威性的取得和维持, 一条重要的路径就是以法律的形式保障国家干预行为的实施。尤其是在当代奉行法治的国家, 法律对于国家干预的作用已经超越了其本源意义上的保障功能, 而承载着确认和规范国家干预的任务。法律确认国家干预, 其目的在于为国家干预提供法律依据, 以使国家干预获得正当性基础;法律规范国家干预, 其旨意在于制衡国家干预, “加强对权力运行的制约和监督, 将权力关进制度的笼子里”[3], 以使国家干预权力在正确的轨道上运行, 防范国家干预的恣意, 保护个体的自由或意思自治。

     治国或国家治理涉及的领域十分广泛, 所有这些领域难免都会出现个体意思自治难以及时、有效达成公共目标的情况。这就决定了在一个国家中需要国家干预的领域具有全面性, 同时也意味着, 一国确认和规范国家干预是一项需要多方面法律来落实的复杂系统工程。虽然世界各国在文化传统、资源禀赋、市场发育程度、经济和政治体制等方面有所不同, 但都会基于自身情况, 对社会生活的各个领域制定确认和规范国家干预的法律, 只不过各国法律所确认的国家干预社会生活的体制、强度、方式等有所差异而已。以20世纪初德国的一些学者为先导, 学界将确认和规范国家干预经济领域的法律概括为经济法。

     由以上的分析可知, 经济法中的国家干预首先是一种规范和严格意义上的国家干预, 并不完全等同于国家对经济生活的介入。例如, 虽然经济领域中的民事立法是国家介入社会经济生活的一种方式, 但与其说是国家对社会经济生活的干预, 毋宁说是对意思自治等市场逻辑的确认, 它与国家为了实现个体意思自治难以及时、有效达成公共目标而对社会生活所进行的介入这种规范和严格意义上的国家干预含义是大异其趣的。其次, 经济法中的国家干预与其他国家干预的不同, 还体现在它作用的领域上。也就是说, 经济法中的国家干预以社会经济生活为直接作用对象, 其旨趣在于克服经济领域中个体意思自治对于公共目标达成上的不足, 实现资源的优化配置和经济的持续、健康发展。其他国家干预或者与经济生活无关, 或者虽与经济生活相关, 但并不直接作用于经济生活。对于国家干预经济的法律谓之经济法并展开专门研究, 进而在法学体系中形成经济法学科, 是学界回应国家干预经济日益受到各国重视、旨在确认和规范国家干预经济的经济法不断发展的现实的结果。这种现象反过来又对国家干预经济和经济法的持续、深入和精细化研究产生了极大的助益, 进而为经济法制度的完善提供了明显的智力支持。

     “国家为什么干预经济?”这个问题看似简单, 却吸引着一大批学者的持续关注。在西方经济学界, 虽然国家干预经济是一种客观存在的现象, 但对于“经济生活要不要国家干预”的问题, 一直有着不同的认识。自20世纪上叶经济学主流理论由亚当·斯密的自由放任理论演变为凯恩斯的国家干预论后, 有关国家干预经济必要性的讨论更是蔚然成风, 即便是自由学派也无法回避对这个问题的探讨。在我国, 经济法学界大都以西方经济学最早提出的市场失灵理论为出发点, 来探究国家干预经济的缘由。这种分析思路大致是:随着商品经济的发展, 尤其是市场经济体制的确立, 原本只是作为商品交换场所或沟通买卖双方媒介的市场在保有其传统功能的同时, 又日益演变成为资源配置的重要机制, 并在调节经济运行中发挥着决定性作用。然而, 市场也并非完美无缺和万能, 由于市场机制本身具有非普遍性、唯利性、被动性和滞后性等缺陷, 市场机制的作用并不总是充分有效, 亦即市场也有失灵的时候[4]。也就是说, “看不见的手”通常会使市场有效地配置资源, 但由于各种原因, 有时“看不见的手”不起作用[5]。市场机制不能自动实现经济总量的平衡, 不能提供公共产品, 不能解决经济活动给他人造成的消极外部影响, 不能消除经济生活中的垄断, 不能实现公平的法律价值等, 都是市场失灵的具体表现。这些市场失灵情形在各国建立和发展市场经济的过程中都有着充分而集中的反映。市场失灵的客观存在, 要求一种外在于市场的力量对市场实施干预, 以便在充分利用市场机制的同时, 弥补市场机制的不足。在这种情况下, 近现代以来, 基于克服市场失灵的考虑, 国家干预经济的思想在理论界应运而生, 国家干预经济的呼声也伴随着市场经济体制的逐步建立、发展以及市场失灵的日趋突出而日见高涨, 各市场经济国家先后采取了一种务实的态度, 在充分承认和保障市场机制配置资源功能的同时, 将国家干预经济变成了一种实际的行动[6]。

     以上关于国家干预经济必要性的解读, 堪称我国经济法学的主流观点之一, 也是包括笔者在内的不少经济法理论工作者信奉的认知。应当说, 这一观点对于“国家为什么干预经济”这个问题具有很强的解释力, 尤其是对于一些西方国家现代经济法产生的逻辑起点做了合乎实际的解答。然而, 随着经济法理论研究的深入, 特别是面对那些对于将市场失灵作为经济法产生逻辑起点的异议之声, 笔者认为, 关于在“国家为什么干预经济”的问题, 需要进一步回答两个问题:一是“市场失灵—国家干预—经济法”的研究范式是否具有普适性?也就是说, 这一经济法产生的分析范式是否适用于人类社会的所有时空场域?二是市场究竟具有什么样的作用?怎样解释市场失灵才更加接近市场作用的真实面相?

     对于以上第一个问题, 在笔者看来, 虽然干预经济是国家的一项基本职能, 但不同国家在不同历史时期干预经济的原因很难说是完全相同的:在市场发育到一定阶段以至于市场失灵较为充分显现的国家, 市场失灵当然是国家干预经济最重要的理由, 但不一定是全部理由。一个国家在某个特定历史时期尤其是在社会转型期、政权更迭期和新政权确立伊始, 国家干预经济的原由是复杂的, 且相较于他国而言也许是大相径庭的, 甚至市场失灵还不是或者主要不是国家干预经济的考量因素。在国外, 14—15世纪英国的“圈地运动”、15—18世纪欧洲推行的重商主义经济政策对经济的超强干预, 就未见实证材料印证国家对市场失灵有意识或主动作出回应这一判断。在我国, 肇始于中华人民共和国成立初期的计划经济体制被认为是鲜明体现国家干预经济的一种资源配置方式或制度模式, 这一体制形成的主要原因在于:首先, 马克思主义理论指导下的选择。即当时中国共产党人在理论上遵循了马克思主义关于社会主义基本特征的理论, 将计划经济与社会主义联系在一起, 把市场经济与资本主义联系在一起[7]50, 认为“资本主义道路, 也可以增产, 但时间要长, 而且是痛苦的道路。我们不搞资本主义, 这是定了的, 如果又不搞社会主义, 那就要两头落空”[8]。其次, 在实践中学习苏联经验的结果。苏联在确立社会主义制度后, 根据马克思主义关于社会主义基本特征的理论和战争一触即发的国际环境, 实行了高度集中的计划经济体制, 由中央调配使用人力、财力和物力, 这一体制保证了苏联在较短时期内实现工业化、农业集体化, 保证了苏联后来在反法西斯战争中的胜利。这为刚刚成立的中华人民共和国提供了可资借鉴的经验, 因为此时我国面临着与苏联共产党执政初期类似的巩固政权和恢复经济的课题, 而“对搞建设, 我们是懵懵懂懂的”, 故“只能照抄苏联的办法”[9]。再次, 现实经济状况的使然。中华人民共和国成立之初, 面对一穷二白的现实和千疮百孔的烂摊子, 如何快速建设和发展社会主义经济, 是摆在中国共产党人面前的重大课题。在此情况下, 必须实行财政和经济的高度统一, 最大限度调动全国的人力、财力和物力进行经济建设, 而国营经济和国家行政力量支持下的财政经济的高度统一, 使我国经济建设自然而然走上了计划经济的轨道[7]51。从以上我国计划经济体制产生的原因中, 我们可以感悟到:我国计划经济体制蕴含的国家对经济的干预, 其理由很难用市场失灵来概括和解释;若非要这样做, 也许符合论证逻辑, 但并不契合经验事实。市场失灵作为我国国家干预经济的针对点, 是伴随着始于1978年的经济体制改革的不断深化才日渐明显的。自党的十一届三中全会作出改革权力过于集中的经济管理体制、实行坚决按经济规律办事和重视价值规律的作用等决策之后, 至党的十八届三中全会召开, 我国相继提出了“计划经济为主, 市场调节为辅”“有计划商品经济”“使市场对资源配置起基础性作用”“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”等改革目标, 总的趋势是市场化程度不断提高。在市场化程度不断提高的同时, 我国一直没有放弃政府在经济发展中的作用, 而是在不断优化政府角色和完善市场规则的基础上塑造政府作用与市场作用的互补关系。政府作用与市场作用互补, 一定程度上可以说体现了通过国家干预克服市场失灵的意蕴。真正将市场失灵明确作为国家干预经济的前提, 始于全面深化改革之时, 十八届三中全会决定提出:“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定, 加强和优化公共服务, 保障公平竞争, 加强市场监管, 维护市场秩序, 推动可持续发展, 促进共同富裕, 弥补市场失灵。”这就鲜明地将政府代表国家克服市场失灵作为了政府的一项重要职能。

     综上, 如果从历史和全球的视野观察, 国家干预经济的原因是多方面的, 并非只有市场失灵。应当说, 各国在不同时期基于不同原因干预经济, 有其历史必然性。中华人民共和国成立后对国家干预作出的各项抉择, 无论基于何种原由, 都是中国共产党人不懈探索政府与市场关系历程的一部分, 因此还具有历史合理性。

     在对国家干预经济的原因作了以上揭示后, 笔者转而探究市场的真实作用和市场失灵的真实寓意。这两个问题与国家干预经济以克服市场失灵的真实目的密切相关, 故而很有探究的必要。诚如前述, 对这两个问题, 我国经济法学界有不少学者认为:虽然市场是资源配置最有效的手段, 但市场也有功能缺陷, 市场失灵就是市场因功能缺陷而不能发挥作用的情形。在笔者看来, 这种理解有修正的必要。因为如果我们认同“物竞天择, 适者生存”以及“丛林法则”也可以形成某种秩序, 如果自发秩序也是一种秩序, 如果游离于法律之外的私力救济也是一种处理矛盾的方式, 那么可以说, 市场力量 (或者类市场力量) 可以解决包括经济领域在内所有领域的一切问题。例如, 总供给与总需求的失衡终究会在价格信号对生产和消费的引导下实现平衡, 贫富差距有可能通过建立在意思自治基础上的慈善事业以及偷盗、抢劫、掠夺乃至推翻现存政权等极端方式来解决。“如果一个消费者发现自己在商店买的是变质的肉, 他可以找到最好的保护机构:市场。他只要停止与那家商店交易, 寻找另外一家。第一家销售商最终会得到这种信息, 进而要么提供好的肉, 要么退出经营。”[10]总之, 即便没有外在力量的干预, 市场乃至人类社会的所有领域总会处于一种“均衡—打破均衡—均衡”的循环往复状态。然而, 如果寄希望于单纯通过市场的或类市场的自发作用解决市场和人类社会中的问题, 那么时间会很漫长, 成本也会很高昂, 甚至必然引起一国社会动荡、政权不保等任何执政者和具有理性的人都不愿见到的结果。正是由于这样的原因, 国家作为具有高度权威的组织对包括经济生活在内的社会生活进行干预, 就具有了必要性和正当性。由此看来, 市场失灵与其说是市场不能发挥作用 (或不能解决现实经济生活中问题) , 毋宁说是市场不能及时、有效地发挥作用 (或不能及时、有效解决现实经济生活中问题) 。在克服市场失灵方面, 国家干预经济的真谛在于校正市场的自然逻辑, 及时、有效地应对这种逻辑所引发的那些按照社会普遍接受的价值标准不能接受的后果。

     尽管国家干预是一种存在于社会经济生活中的客观现象, 并且往往采取了法律的形式, 但是, 如何识别经济法中实然和应然的国家干预并将其类型化, 是一个事关经济法学理论体系建构的重要问题1。我国经济法学界对经济法学的内容并未形成完全统一的认识, 其原因之一, 就在于对国家干预如何类型化存在不同观点。因此, 经济法中的国家干预究竟有哪些类型, 依然是一个未竟的话题。

     从各国干预经济的实践看, 国家干预经济的方式是多样的, 只要是国家为了实现个体意思自治难以及时、有效达成的公共目标而对经济生活进行的介入活动, 都可归入国家干预经济的范畴, 而不论干预的方式是强制性的还是指导性的和促进性的、是直接的还是间接的。对于为数众多的国家干预经济的方式, 近年来我国经济法学界几乎都是按照现代西方经济学将经济学的理论体系划分为宏观经济学和微观经济学的思路, 将经济法中国家干预经济的类型归纳为调控和规制, 由此形成了经济法学理论体系中的共识性内容。但是, 对于经济法有关调控和规制的法律制度究竟分别包括哪些以及如何安排经济法学的内容结构等问题, 学者们的认识并不统一。不过, 宏观经济学和微观经济学的划分及其各自领域中关于国家干预的既有研究成果, 无疑为我们探讨经济法中国家干预的类型提供了基础性的分析进路。

     调控主要针对宏观经济领域, 因此它的完整表达是“宏观调控”。所谓宏观经济领域, 包括总量和结构;对总供给和总需求的控制、对总供给和总需求各自结构的调整、对产业结构的调整等, 即可归结为调控。因此, 所谓调控或宏观调控, 实际上是总量和结构调控, 它是指国家从社会整体利益出发, 为了实现宏观经济总量的平衡和经济结构的优化, 引导国民经济持续、健康、快速发展, 而对国民经济总体进行的调节和控制。将调控作为经济法中国家干预的一个类型, 其主要原因在于, 市场的自由竞争和民法的意思自治不能及时、有效地实现经济总量的平衡和经济结构的优化;相反, 它们还可能引起供求和结构的严重失衡, 进而使经济运行呈现出周期性波动和结构不均衡等特点。崇尚自由放任的资本主义国家近百年来周期性地暴发经济危机, 就很好地说明了这一点。在此情况下, 有必要由国家出面, 通过体现和贯彻财政政策、货币政策、规划计划、产业政策等宏观调控政策手段的经济法, 来落实对社会总需求、总供给和经济结构的调控。在这些宏观调控措施中, 各国最常用的是财政政策和货币政策, 其针对的主要是总量中的需求侧调控:当社会总需求不足, 以至于出现企业开工不足、失业率上升、经济增长乏力或衰退的征兆时, 国家就通过实施扩张性财政政策 (即增加财政支出、减少税收) 以及扩张性货币政策 (即放松银根、扩大货币供应量) , 来增加企业和个人的购买力, 从而刺激社会总需求;当社会总需求大于社会总供给, 以至于出现经济增长过热和通货膨胀的压力时, 国家就通过实施紧缩性财政政策 (即减少财政支出、增加税收) 以及紧缩性货币政策 (即紧缩银根、减少货币供应量) , 来降低企业和个人的购买力, 从而抑制社会总需求。由于总量平衡和结构优化涉及的因素复杂, 一个国家的财政政策和货币政策在不同的经济发展阶段、不同的经济背景下有着不同的搭配, 各种宏观调控手段组合运用也不可避免。近年来, 我国甚至在供给质量、供给侧环境、供给侧机制亟待改善的现实背景下, 一方面优化传统需求侧调控, 另一方面提出并实施了供给侧结构性改革。

     与调控不同, 规制主要针对微观经济领域。在经济法中, 它是指国家为了实现一定的公共目标而依法对微观经济主体及其行为实施的一种干预。在学术界, “规制”是一个多义词, 有的学者 (如日本的金泽良雄) 将其泛化为包括宏观调控在内的所有干预政策和措施[11];有的学者将其限缩为“监管”或“规范制约”。但多数学者认为规制意义上的国家干预并不包括宏观调控, 包括但不限于“监管”或其原始语义上的“规范制约”。在我国经济法理论中, 规制这种国家干预经济的方式大都着眼于市场, 由此形成了“市场规制法”这一经济法版块;涉及国家设置和执行市场主体准入市场的条件和程序、对主体的市场活动进行规范、对市场主体的违法违规行为进行查处等内容。由于市场规制是国家干预经济的典型表现, 当然属于经济法中的国家干预, 市场规制法也自然属于经济法的重要内容。

     将经济法中的国家干预划分为调控和规制, 并不意味着经济法学的理论体系只能是总论统帅下的宏观调控法和市场规制法。事实上, 调控和规制密切相关, 二者常规定在同一法律法规之中。在现代意义上, 无论是调控还是规制, 均在其传统手段之外发展出了激励、引导、促进等措施。因此, 在以问题意识为导向、着眼于构建某个领域具体制度而展开立法的当下, 很难说一部经济法律法规就是纯粹的调控法或规制法。某些具有经济法意味或体现经济法理念的规范, 还会出现在法学界对其归位有争议甚至经济法学界未作为经济法对待的法律法规之中。这就意味着, 经济法学完全可以且应该在宏观调控法和市场规制法之外, 将其他某些重要领域的经济法制度纳入其知识体系, 如此才是彰显经济法和经济法学回应性的体现。

     我国经济法学自产生以后, 虽然一度出现过将经济法简单等同于“与经济有关的法律”的粗浅认识, 但这种认识早已被经济法学界排除在外。时至今日, 尽管经济法学界对经济法的理解不尽一致, 并由此形成了多种经济法学说, 但各种经济法学说都提出了自己的范畴体系以及以此为基础的理论框架。除国家干预外, 另一个被普遍作为支撑经济法学理论框架对待的重要范畴是市场失灵。不过值得关注的是, 在既有大部分经济法学说中, 市场失灵不但是其基本范畴, 而且被提升为解释经济法产生和发展的逻辑起点, 并形成“市场失灵—国家干预—经济法”这样一个大致的经济法学理论框架。这一现象意味着, 市场失灵成了经济法学界把握经济法所共有的认知, 并为经济法学界研究经济法提供了认识基点、理论模型和分析框架;质言之, 市场失灵在经济法学中可谓具有范式的地位。对于市场失灵在经济法学中这种地位, 目前已有一些质疑之声。基于本文对国家干预理据的分析, 笔者亦认为, 将市场失灵作为国家干预的唯一原因是有失偏颇的;将市场失灵作为解释经济法产生和发展的逻辑起点也是失之周延的;市场失灵理论一度成为我国研究经济法的基点, 同时逐步吸引一大批坚定的拥护者, 使他们脱离将经济法简单等同于“与经济有关的法律”这种思维模式, 并“足以无限制地为重新组成的一批实践者留下有待解决的种种问题”[12]。这虽然是一种客观存在的现象, 也由此奠定了经济法理论研究的既有基础且推动了经济法学的发展, 但仍有必要对这种现象进行冷静的审视。申言之, 市场失灵理论成就了经济法学作为一门独立学科的必要条件和成熟标志, 但由于以市场失灵作为逻辑起点对经济法存在解释力不足的问题, 因此未来经济法学理论研究有必要进行范式转换。至于经济法学究竟应当采用什么新的范式, 国家干预又能否成为今后经济法学研究的新范式, 是很值得思考的问题。

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本文推荐阅读原文，载于《现代法学》2019年第4期。本公众号文章转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用，如有侵权问题，请与后台联系。